Barack Obama et son homologue israélien, Shimon Pérès© DRUn document, rédigé par dix anciens responsables de l’administration américaine et communiqué à la Maison Blanche, fournit les voies et moyens pour parvenir au plus vite à un règlement du conflit israélo-palestinien. Visiblement, le président s’inspire de cette feuille de route...
Ces derniers temps, les bonnes et les mauvaises nouvelles en provenance du Moyen-Orient se bousculent inextricablement. Avec l’arrivée au pouvoir, en mars, de Benyamin Netanyahou, ce qu’on appelle improprement le « processus de paix » n’est plus à l’ordre du jour, et toute perspective de paix avec les Palestiniens devient illusoire. Le leader de la droite israélienne n’adhère même pas au principe des deux États, et la désignation d’Avigdor Lieberman, qui ne dissimule pas ses opinions racistes, à la tête de la diplomatie donne à la politique d’Israël une connotation cyniquement grotesque. Et pourtant, l’espoir de paix n’a jamais été aussi fort. L’élection de Barack Obama a sensiblement changé la donne. Le nouveau président américain n’entend pas faire « sous-traiter » les affaires du Moyen-Orient par les Israéliens ; il est visiblement décidé à s’en occuper. « Bibi », qui souhaitait être reçu à la Maison Blanche début mai, en marge de la conférence annuelle de l’Aipac, le principal lobby pro-israélien, a été prié de patienter et de préparer des propositions sur l’avenir de la région qui soient moins péremptoires.
En attendant, la nouvelle administration multiplie les mises en garde en direction de Tel-Aviv. Rahm Emanuel, le directeur du cabinet présidentiel, a ouvert le feu devant l’Aipac : « L’heure de vérité a sonné pour Israël. » Le principe des deux États, « l’unique solution », ne saurait être abandonné. La secrétaire d’État, Hillary Clinton, puis le vice-président, Joe Biden, ont martelé des propos similaires. Le général James Jones, conseiller à la Sécurité nationale, a eu ces mots : « Nous n’allons pas pousser Israël sous les roues d’un autobus, mais nous serons fermes. »
On ne tardera pas à connaître les effets des injonctions américaines lorsque Netanyahou sera reçu, le 18 mai, à la Maison Blanche. Mais il est fort probable que les dissensions et tensions entre Washington et Tel-Aviv ne vont pas s’apaiser. S’agissant du Moyen-Orient, les États-Unis ont mis au point une nouvelle stratégie centrée d’abord sur leurs intérêts et non pas sur ceux de quelque allié, fût-il Israël. Les escarmouches auxquelles on assiste ne sont ni anecdotiques ni passagères. Ce sont plutôt les prémices de la mise en œuvre de la stratégie américaine au Moyen-Orient.
« Minorités fortes et bruyantes »
Pourquoi les États-Unis se sont-ils décidés à intervenir pour résoudre le conflit israélo-palestinien ? Comment comptent-ils s’y prendre ? Quelles sont leurs priorités ? Quels obstacles risquent-ils de rencontrer ? Sur toutes ces questions, un document de 15 pages apporte de précieux éclairages. Intitulé « Israël-Palestine : la dernière chance pour la solution des deux États », il a été élaboré par une équipe « bipartisane » de dix personnalités animée par le général Brent Scowcroft. On y retrouve Zbigniew Brzezinski, Chuck Hagel, Lee H. Hamilton… (voir encadré ci-dessous). Le document, qui se décline comme une série de recommandations, a été présenté à l’administration Obama, laquelle semble en faire son vade-mecum ou sa feuille de route pour la paix au Moyen-Orient.
La couleur est annoncée d’emblée. Premier chapitre : « Paix israélo-arabe à la lumière des intérêts des États-Unis et de leurs capacités ». L’origine du conflit est évoquée en ces termes : « La création de l’État d’Israël dans le sillage de l’Holocauste a été accompagnée, pour les Palestiniens, d’immenses souffrances qui durent encore. » Depuis, le Moyen-Orient vit dans la crise et a connu plusieurs guerres. Les États-Unis ont dû s’en mêler d’une manière ou d’une autre. Aujourd’hui plus que jamais – sept ans après le 11 Septembre et cinq ans après l’invasion de l’Irak –, ils ont un rôle essentiel à jouer. Il y va de leurs intérêts stratégiques : « survie d’Israël, libre accès à des ressources vitales, sécurité des routes maritimes, relations avec les alliés arabes et, depuis le “9/11”, sécurité nationale ». Or ces intérêts constants, soulignent les auteurs, sont mieux défendus lorsque les États-Unis sont perçus dans la région comme une puissance qui œuvre pour la paix entre Arabes et Israéliens.
Toute autre politique profite aux ennemis de l’Amérique. L’objectif d’Oussama Ben Laden, le 11 septembre 2001, n’était pas la libération de la Palestine. Néanmoins, Al-Qaïda a beau jeu d’utiliser le sort des Palestiniens pour recruter dans le monde arabo-musulman. De son côté, l’Iran exploite la cause palestinienne pour étendre son influence dans la région. Et la « résistance » dont se réclame son allié, le Hezbollah, concerne le Liban mais aussi Jérusalem. « Il est donc essentiel que la nouvelle administration fasse de la paix arabo-israélienne, et ce dès les débuts de son mandat, une priorité de la sécurité nationale des États-Unis. »
Qu’en est-il d’Israël ? Les dix signataires du document rappellent que, grâce à son partenariat stratégique avec les États-Unis et l’aide qu’il en reçoit, l’État hébreu conserve un avantage militaire sur tous ses ennemis potentiels. Or c’est précisément au nom de ce partenariat que les Américains se doivent de jouer un rôle central dans la recherche de la paix. Certes, il existe en Israël des « minorités fortes et bruyantes qui s’opposent à la paix et pas uniquement avec des mots ». Mais la plupart des Israéliens se soucient d’abord de la sécurité de leur État, laquelle « dépend de l’amitié des États-Unis, et singulièrement du président des États-Unis ». Les Dix sont convaincus que l’opinion israélienne ne pose pas de problème. Les Israéliens savent que « c’est seulement en se tenant à l’écart, en se mettant pour ainsi dire en congé, que les États-Unis leur porteraient préjudice ». Il suffirait donc qu’un gouvernement décidé à faire ces « concessions douloureuses » dont parlait Sharon s’adresse au pays et lui dise : « Le président – et donc les États-Unis qui sont avec nous –, souhaite que nous agissions ainsi pour la paix. »
« Les américains écouteront leur président »
Possible, souhaitable, nécessaire, l’intervention américaine est également indispensable. Elle est dictée par la nature même du conflit. Sans elle, la paix est illusoire. « Au centre de ce conflit, il y a deux peuples qui, tous deux, après des années d’affrontements meurtriers, veulent et méritent la paix. Chacun des deux peuples est persuadé que c’est l’autre qui a la clé du problème et qui doit faire le premier pas. » La méfiance entre eux n’ayant jamais été aussi forte, seuls les États-Unis sont en mesure d’instaurer la confiance entre les deux parties et de leur faire admettre l’inévitable compromis qui exige des concessions douloureuses. Apparemment, c’est surtout Israël qui est visé par cette réflexion : « L’intervention des États-Unis exige de recourir à un mélange subtil de persuasion, d’encouragement, de récompense et de pression, avec toujours le même objectif : passer d’une situation où tout le monde perd à une situation qui profite à tous. »
Les Dix évoquent ensuite le mode d’intervention, la méthode. L’engagement personnel et inefficace de Bill Clinton dans les négociations de Camp David entre Ehoud Barak et Yasser Arafat en juillet 2000 a laissé un mauvais souvenir. Pas question de « faire du président des États-Unis un préposé au conflit israélo-arabe ». Il vaut mieux désigner un envoyé spécial du président qui traitera directement avec les parties et garder l’intervention du président pour les moments décisifs, lorsqu’il s’agira de faire pression sur les parties pour aboutir. Chacun doit savoir néanmoins que l’envoyé spécial a toute la confiance du président, qu’il parle en son nom et qu’il bénéficie du soutien de l’ensemble de l’administration. « La discipline est essentielle. » Sans quoi ses interlocuteurs récalcitrants essaieront de le « contourner », ce qui mettrait en péril la médiation américaine elle-même. À noter qu’en choisissant George Mitchell à ce poste Obama semble suivre à la lettre les recommandations des Dix.
Comment vont réagir les Américains eux-mêmes ? Les auteurs du document font preuve d’un certain réalisme mâtiné de fatalisme. « Quelle que soit la manière avec laquelle la nouvelle administration traitera les affaires israélo-arabes, on ne fera pas l’économie de débats politiques dans le pays. Des juifs américains et des groupes chrétiens sionistes auront tendance à exacerber les positions des politiciens israéliens hostiles au compromis. » Mais il ne faut pas dramatiser. « Le président sera écouté pour peu qu’il s’adresse au pays et lui explique que ce conflit n’a que trop duré et que l’intérêt des États-Unis leur commande d’intervenir. Tout le monde comprendra sans mal que les extrémistes et les terroristes, qui sont nos ennemis quoi que nous fassions, tablent sur la poursuite du conflit. »
En fait, c’est sur place qu’on risque de rencontrer les obstacles qui sont consubstantiels au conflit. Le document les passe en revue. D’abord, la profonde méfiance populaire des deux côtés. « Les Palestiniens écrasés et démoralisés ne croient guère que les Israéliens puissent cesser leur occupation. Pour les Israéliens, les actions violentes des Palestiniens ne sont que la continuation d’une longue histoire où les Juifs sont visés parce qu’ils sont juifs. » Deuxième obstacle : la faiblesse chronique des gouvernements israéliens. On a affaire à des coalitions de partis dont le principal souci est d’éviter les sujets qui fâchent pour se maintenir au pouvoir. « S’il se trouve un Premier ministre qui s’engage sincèrement sur le chemin de la paix, il aura besoin d’énormément d’habileté, d’un soutien constant des États-Unis [déguisé à l’occasion en pression], de la bonne volonté et de la coopération des protagonistes arabes [qui restent sceptiques sur les intentions d’Israël] et d’une considérable bonne fortune. »
Quatre millions de réfugiés
Troisième obstacle : la division des Palestiniens (Cisjordanie/Gaza, Fatah/Hamas). Depuis juin 2007, le Hamas contrôle Gaza. Mahmoud Abbas (Fatah) dirige l’Autorité palestinienne à partir de la Cisjordanie, mais il n’est pas certain que son pouvoir s’étende au-delà de Ramallah. « Il essaie tant bien que mal de maintenir l’équilibre entre un Premier ministre compétent et réformateur [Salam Fayyad] et une vieille garde incompétente et corrompue. » L’absence d’unité rend toute négociation aléatoire.
Après les obstacles, les « questions essentielles à résoudre ». Le document commence par le territoire. Le principe est, sans surprise, le retour aux frontières de 1967, avec des rectifications acceptées d’un commun accord et permettant à Israël d’annexer certaines colonies en échange de territoires équivalents abandonnés à la Palestine. Il faut veiller en outre à préserver la continuité territoriale à l’intérieur de la Cisjordanie et avec Gaza. « L’essentiel est d’accorder à chacun des deux États l’étendue territoriale qu’il avait en 1967. »
Deuxième question : Jérusalem. En principe, la ville devrait rester physiquement unifiée, tout en accueillant deux capitales distinctes, avec les Lieux saints juifs gérés par Israël et les Lieux saints musulmans et chrétiens gérés par la Palestine. Les quartiers arabes ne poseraient pas de problème, mais il faudrait sans doute faire preuve d’imagination créative dans certains lieux, comme ce qui est pour les Juifs le mont du Temple (le Haram al-Charif des musulmans).
Troisième point, le plus sensible entre tous, les réfugiés. Pour les Israéliens, le droit au retour des Palestiniens ne saurait être accepté sous peine de mettre en péril leur État. Pour les Palestiniens, les réfugiés, qui sont environ 4 millions, ont un droit imprescriptible à la justice et à la dignité. On devrait trouver une formule qui épargnerait à Israël un retour massif des réfugiés et permettrait à la Palestine d’en absorber autant que possible. Les camps de réfugiés seront partout fermés et leurs habitants auront à choisir entre vivre en Palestine ou ailleurs. Des fonds importants seront nécessaires pour financer cette vaste opération.
Envoi des forces de l’Otan
Mais la question la plus ardue reste la sécurité. « L’enjeu est de taille : ou bien l’État de Palestine assumera pleinement ses responsabilités vis-à-vis de ses voisins [à commencer par Israël] ou bien la solution des deux États ne résoudra pas les problèmes de sécurité et elle fera long feu. » Une période de transition est prévue, pendant laquelle des arrangements entre les deux parties seront indispensables. Divers scénarios sont envisagés : les Israéliens continuent de dominer la scène sécuritaire, tandis que les rôles seraient répartis entre eux, les Américains et les Palestiniens. Autre scénario : le rôle dirigeant revient aux Palestiniens, avec une coopération étroite avec Israël et, au besoin, le soutien des États-Unis. Quel que soit le scénario retenu, l’objectif est de créer des relations de coopération et de confiance mutuelle entre les deux États voisins. Les arrangements transitoires de sécurité, pleinement acceptés par les deux parties, devraient faire l’objet d’une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU. Et, là encore, « il revient aux États-Unis de jouer un rôle essentiel sinon décisif ».
Les Américains n’iront pas seuls. Agissant dans le cadre d’un mandat de l’ONU et sous commandement américain, des forces de l’Otan seraient envoyées sur place, auxquelles se joindraient des troupes notamment jordaniennes et égyptiennes. Le mandat des forces internationales serait de cinq ans renouvelable, avec l’objectif de permettre au bout de quinze ans à la Palestine de maîtriser totalement ses affaires de sécurité. « L’échec ici risque de substituer une forme d’occupation à une autre et mettrait en péril la mise en œuvre du principe des deux États. »
Aujourd’hui, les Palestiniens sont loin du compte, constatent les Dix. Les mesures de sécurité imposées par l’armée israélienne dans les Territoires – barrages, check points, raids… – empêchent la constitution, du côté palestinien, d’une structure de sécurité homogène, professionnelle, compétente, susceptible de coopérer avec les Israéliens. « C’est l’histoire de la poule et de l’œuf, analyse le document. L’inquiétude compréhensible suscitée par le terrorisme a entraîné l’instauration en Cisjordanie d’un régime sécuritaire qui a les pires effets sur l’Autorité palestinienne, fait vivre la population dans la détresse et exclut tout partenariat sur le plan de la sécurité entre Israéliens et Palestiniens. » Il faut tout faire pour sortir de ce cercle vicieux. Et ici encore le rôle essentiel incombe aux États-Unis. Israël va sans doute réclamer un accroissement de l’aide américaine dans ce domaine. « Dès qu’il sera sérieusement question de se retirer de la Cisjordanie, prédisent les auteurs, les émissaires de Jérusalem arriveront à Washington, avec leur shopping list [bon de commande]. Et, bien entendu, une telle demande devrait être satisfaite sans tarder. »
Les Américains vont se trouver ainsi dans l’obligation de répondre aux besoins des Israéliens et des Palestiniens « sans subordonner les uns aux autres ». À coup sûr, « leur forte présence sera longtemps nécessaire avant qu’Israël et la Palestine puissent traiter d’État à État ».
Mahmoud abbas incontournable
Revenons à l’actualité immédiate. Les Israéliens, avec le couple Bibi-Avigdor, sont dans de beaux draps, mais comment se conduisent les Arabes ? Une fois n’est pas coutume, les bonnes nouvelles venant du Caire, de Damas, d’Amman ou de Riyad l’emportent sur les mauvaises.
L’initiative de paix arabe (reconnaissance d’Israël en contrepartie de la création d’un État palestinien sur les frontières de 1967), qui remonte à 2002, trouve enfin l’accueil qu’elle mérite à Washington. La question qui polarise l’inquiétude reste l’insupportable division palestinienne. Les négociations entre le Fatah et le Hamas, menées sous l’égide de l’Égypte, n’ont pas encore abouti, et le projet de gouvernement d’union n’est plus une priorité pour les intéressés. Mahmoud Abbas, le président de l’Autorité palestinienne, peut néanmoins se targuer d’un succès qui n’est pas négligeable : il est devenu, à force de modération raisonnée et de ténacité calculée, l’interlocuteur obligé, incontournable de tous ceux qui veulent la paix au Moyen-Orient, à commencer par Barack Obama. Un bon point également pour le Hamas. Son chef installé à Damas, Khaled Mechaal, a pris une initiative politique qui va compter dans les grandes manœuvres pour la paix.
Il a reçu début mai deux journalistes du New York Times. L’entretien s’est étalé sur deux jours et a duré cinq heures. « Je prends l’engagement auprès de l’administration américaine et de la communauté internationale, a-t-il déclaré, que nous serons définitivement partie prenante d’un règlement. » Il accepte le principe d’un État palestinien dans les frontières de 1967. S’il ne reconnaît toujours pas formellement Israël, il a proposé une trêve de dix ans. Avec d’autres mots que Yasser Arafat à propos de la charte de l’OLP, il a laissé entendre que le texte fondamental du Hamas, résolument irrédentiste et « rédigé il y a vingt ans », était devenu caduc. À vrai dire, ces déclarations ne sont pas totalement nouvelles. Mais, aujourd’hui, elles ne passent plus inaperçues.
Le titre du document reflète parfaitement la réalité. Au Moyen-Orient, la recherche d’un règlement traverse une passe difficile qui risque d’être fatale. C’est donc vraiment, pour la paix israélo-arabe, la dernière chance. On peut se montrer optimiste néanmoins, car avec Barack Obama – Israël est en train de le redécouvrir à ses dépens – tout a changé.
Le processus de paix, hier moribond, connaît une soudaine accélération. Après avoir rencontré le président américain, le roi Abdallah de Jordanie a déclaré le 11 mai au Times : « Ce sera la paix dans les six mois ou la guerre l’année prochaine. Il faut choisir. » Et de préconiser une « approche globale » avec une « solution non pas des deux États mais des 57 ! » Allusion aux États musulmans qui, sur la lancée de la Ligue arabe, sont disposés à reconnaître Israël pour peu que celui-ci se convertisse à la paix. Et il ne serait pas étonnant que « le plan Obama » en gestation reprenne une telle proposition qui, à défaut de recevoir l’adhésion enthousiaste de Netanyahou, ferait sans doute réfléchir la masse des Israéliens.
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